國(guó)土資源部,、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),，要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊,、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田,。

兩部強(qiáng)調(diào),，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”，先從500萬以上人口特大城市,、省會(huì)城市,、計(jì)劃單列市開始，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)“紅線”劃定等工作協(xié)同開展,，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接,。這意味著三條紅線“三位一體”,，城市“大餅”決不能再攤下去了。

城鎮(zhèn)化“攤大餅”： 一些地方劃遠(yuǎn)不劃近,、劃劣不劃優(yōu)

近20年來,，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，各地“攤大餅”趨勢(shì)明顯,，城鎮(zhèn)化單純依賴土地增量擴(kuò)張難以為繼,。將范圍細(xì)化至城鎮(zhèn)周邊及交通沿線，與目前“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化模式不無關(guān)系,。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智此前表示,，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差較大,，城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)已超過合理閾值,。從數(shù)據(jù)來看,，1990年至2000年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%,，但城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%,，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。2000年至2010年,，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%,，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%，相差1.85倍,。

國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令也認(rèn)為,，為了GDP發(fā)展、政績(jī)和財(cái)政等多重原因,，我國(guó)城市面積正以脫離現(xiàn)實(shí)的規(guī)模在擴(kuò)張,。“城市的定位和目標(biāo)都太離譜，好大喜功,，建設(shè)國(guó)際大都市的口號(hào)泛濫,。截至目前，中國(guó)有655個(gè)城市提出來要走向世界,。在200多個(gè)地級(jí)市中,，有183個(gè)城市提出要建國(guó)際大都市。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高,，投資規(guī)模大,。生態(tài)城、智慧城,、科技城,、現(xiàn)代城、國(guó)際一流,、世界領(lǐng)先之類的口號(hào),，比比皆是。”

發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年6月份發(fā)布的一份調(diào)查顯示,，12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè),，占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū),，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū),。在144個(gè)地級(jí)城市中,，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū),，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū),。另161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè),，占41.6%,。

與之形成鮮明對(duì)照的是，目前一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地的重疊度較高,，大中城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田,，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象仍比較突出,；同時(shí),，兩部在核查中發(fā)現(xiàn)，一些地方仍存在劃遠(yuǎn)不劃近,、劃劣不劃優(yōu)的現(xiàn)象,。

目前全國(guó)12個(gè)省(區(qū)、市)建設(shè)用地總量已接近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù),。這一現(xiàn)象在北上廣深等大城市格外突出,。近期開始依法披露的省級(jí)土地二調(diào)結(jié)果顯示，北京,、上海,、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護(hù)指標(biāo)已是“咫尺之遙”。相對(duì)比1996年第一次土地調(diào)查結(jié)果,，北京市耕地凈減11.67萬公頃,，年均減少8,980.9公頃；離北京市2020年耕地保有量指標(biāo)21.47萬公頃,，僅有約1.24萬公頃,。

除了城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)耕地的占用，耕地自身的退化亦威脅著18億畝耕地紅線,。日前,，農(nóng)業(yè)部在江蘇揚(yáng)州召開全國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，會(huì)上透露,，目前耕地退化面積占耕地總面積的40%以上,。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，1996年至2009年,，全國(guó)減少耕地逾2.03億畝,，大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南5省就減少水田1798萬畝,，相當(dāng)于減掉福建全省水田面積,。

優(yōu)質(zhì)耕地急劇減少，成為中國(guó)大城市“城鄉(xiāng)失衡”突出問題。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦認(rèn)為,，這已成為中國(guó)城市化進(jìn)程“扯后腿”問題,。

“城鎮(zhèn)周邊的耕地，多是長(zhǎng)期形成的高產(chǎn)田,，在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中,，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會(huì)造成嚴(yán)重后果,。”國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明年初在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上說,，劃定好永久基本農(nóng)田，將“倒逼”劃定城市發(fā)展邊界,。

　劃定永久基本農(nóng)田 城建需繞道

　　永久基本農(nóng)田最早在十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出,。此后，國(guó)土資源部曾發(fā)布多個(gè)文件推進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定,。

　　2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出,，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃,。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性,，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆,。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明今年初在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上說,，中國(guó)將從500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農(nóng)田，并逐步劃定覆蓋全部城市,、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的耕地紅線,。

　　此次《通知》要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊,、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田,。此外，它還規(guī)定了先行展開城市和具體時(shí)間表,。根據(jù)《通知》安排,，北京、沈陽(yáng),、上海,、南京、蘇州,、杭州,、廈門、鄭州,、武漢,、廣州,、深圳、成都,、貴陽(yáng),、西安14個(gè)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作將先行展開，全國(guó)永久基本農(nóng)田劃定和成果完善工作將于2016年底前全面完成,。這既是對(duì)有關(guān)部門和各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的一道明令,，也為嚴(yán)防死守耕地紅線提供了有力保障。

《通知》指出,，劃定工作要貫徹落實(shí)中央的最新要求,，遵循耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則,，按照布局基本穩(wěn)定,、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求,，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線,。

　　劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”,，要與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線劃定等工作協(xié)同開展,，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接,；在劃定過程中，涉及基本農(nóng)田數(shù)量或布局發(fā)生變化,、需要相應(yīng)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的,，應(yīng)依法依規(guī)、規(guī)范有序進(jìn)行調(diào)整完善,。

　　兩部要求,，各省(區(qū)、市)先從500萬以上人口特大城市,、省會(huì)城市,、計(jì)劃單列市開始，按照城鎮(zhèn)由大到小,、空間由近及遠(yuǎn),、耕地質(zhì)量等別和地力等級(jí)由高到低的順序，穩(wěn)步有序開展劃定工作,。此外,，要加強(qiáng)部省聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同,。劃定工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)主體責(zé)任,，由國(guó)土資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，兩部負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查,。

　　不過,，這些好規(guī)定在執(zhí)行過程中仍存在跑偏甚至淪為一紙空文的可能，因此必須給基層政府戴上“緊箍咒”,。對(duì)此,，《通知》從強(qiáng)化組織保障、加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督和加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)三方面提出了具體要求,。要求各地加強(qiáng)政府組織領(lǐng)導(dǎo),，認(rèn)真謀劃，精心部署,，做到人員落實(shí),、經(jīng)費(fèi)到位，確保按時(shí),、保質(zhì),、保量完成各項(xiàng)工作任務(wù)；要建立定期上報(bào)和通報(bào)制度,，適時(shí)督導(dǎo),、檢查；對(duì)不按規(guī)定劃定永久基本農(nóng)田的,，要依法依規(guī)追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任,。

　　張占錄表示，城鎮(zhèn)周邊耕地一旦劃為永久基本農(nóng)田,，意味著“一寸都不能占”,，目前“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式將受到遏制。

　　姜大明也曾表示,，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式,、組團(tuán)式,、衛(wèi)星城式發(fā)展。他還稱,，將在此基礎(chǔ)上,，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來,。

　　探索多規(guī)合一 盡快把城市發(fā)展邊界確定下來

　　未來的“城市邊界”需要以規(guī)劃形式落地,，并通過立法形式確定下來，使之具備法律效力和權(quán)威性,。這樣也能夠使城市規(guī)劃保持連續(xù)性,，不會(huì)出現(xiàn)過去那種政府一換屆,、規(guī)劃就換屆的情況。同時(shí)必須加大督察問責(zé)力度,，加快相關(guān)法律修改,，把土地保護(hù)、利用,、管理納入更加完善的法治軌道,。這也是依法治國(guó)、依法執(zhí)政的核心要義所在,。

　　在國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼的視野中,，耕地紅線、永久基本農(nóng)田,、城市建設(shè)用地開發(fā)邊界和生態(tài)紅線落在新一輪土地利用總體規(guī)劃中是密不可分,、互為前提的幾條線。“如果城市開發(fā)邊界定不下來,，永久基本農(nóng)田就不可能劃定,。反過來說，開發(fā)邊界確定之前,，也得先把永久基本農(nóng)田劃定,。”

　　“但有一點(diǎn)很明確，耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先,，是劃定紅線的基本原則,。”他解釋說,，也就是先在規(guī)劃圖上把永久基本農(nóng)田和需要保護(hù)的生態(tài)用地“摳出來”,，盡可能以此為基礎(chǔ)來劃定開發(fā)邊界。

　　董祚繼表示,，“建設(shè)是可以避讓的,，可耕地是長(zhǎng)期形成的，不允許占用,，如果一定要搞建設(shè),，就跳過去、繞過去,。”他說,，要將原來劃定建設(shè)用地預(yù)留區(qū)中的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)換出來，嚴(yán)禁占用,。

　　為了防止城鎮(zhèn)化無序擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn),，保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，嚴(yán)格按照城市規(guī)劃是重要一環(huán),。日前,，國(guó)家發(fā)改委,、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》,，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn),。

　　所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指在一個(gè)空間內(nèi),，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一,，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系,、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè),，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭,。習(xí)近平總書記在2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議講話中指出,，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革,，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法,，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,，并以這個(gè)為基礎(chǔ),，把一張藍(lán)圖干到底。

　　“多規(guī)合一”的探索有利于各個(gè)城市制定一個(gè)綜合性的指導(dǎo)性規(guī)劃,，統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展規(guī)劃,、空間規(guī)劃以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容。與此同時(shí),，將打破各部門規(guī)劃過濫又各自為政的現(xiàn)象,，逐步形成現(xiàn)代化的規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，這將有助于避免城市規(guī)劃的盲目與混亂,，讓中國(guó)的城市真正發(fā)揮城市應(yīng)有的功能,。

　　財(cái)經(jīng)評(píng)論員李文海告訴記者，“多規(guī)合一”的好處和難點(diǎn)都在于對(duì)平衡的把握,，具有很強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)普適性,。他說，城鄉(xiāng)一體化中“多規(guī)合一”的重心還在于土地規(guī)劃,，核心是解決建設(shè)用地的供給來源與農(nóng)村同步發(fā)展和農(nóng)民順利進(jìn)城就業(yè)這對(duì)矛盾,。

　　但是，城鎮(zhèn)化意味著中國(guó)需要大力發(fā)展中小城市,，而這些城市在這種發(fā)展和約束當(dāng)中,，如何因地制宜同時(shí)，又能科學(xué)的協(xié)調(diào)和規(guī)劃,，這需要更多的專業(yè)支持,，尤其是在規(guī)劃方面,，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃具有超前性，不能僅靠探索,。

　　根據(jù)近期地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和面臨的難點(diǎn)問題,，國(guó)土資源部有關(guān)部門將結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定,，將劃定的城市開發(fā)邊界落實(shí)到法定規(guī)劃中,，進(jìn)一步探索邊界管理的政策措施。(綜合新華網(wǎng) 經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 中國(guó)網(wǎng) 鎮(zhèn)江日?qǐng)?bào)等相關(guān)報(bào)道)