法規(guī)之間相互打架的背后,，是“立法部門利益化”的問題。唐春成繪

　　【閱讀提示】黨的十八屆四中全會(huì)提出,，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化,。這為立法工作指明了方向,。如何在彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專業(yè)性、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的同時(shí),，又有效防止立法附帶過多的部門利益色彩,，這是科學(xué)立法必須解決的重大課題。

　　部門立法不可避免附帶部門利益

　　幾個(gè)月前,，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議了廣告法修訂草案,，國家工商行政管理總局局長張茅向會(huì)議作了說明。據(jù)張茅介紹,，國家工商總局2009年即向國務(wù)院報(bào)送了廣告法修訂送審稿,，經(jīng)國務(wù)院法制辦多次征求意見，并會(huì)同有關(guān)部門研究修改后,，最終形成了提交常委會(huì)審議的審議稿,。

　　類似廣告法這樣，由行政部門起草,、國務(wù)院法制辦修改,、提交全國人大常委會(huì)審議的立法流程已經(jīng)成為行業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，在十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64項(xiàng)法律中,，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達(dá)75%,。除了直接起草法律法規(guī)外,，行政部門還承擔(dān)著制定法律實(shí)施細(xì)則的職能。比如物權(quán)法第二十二條就規(guī)定,，不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同價(jià)格主管部門規(guī)定,。

　　之所以采取行政部門起草、人大常委會(huì)審議的立法模式,，主要是為了彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在專業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足,。長期以來，許多應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)起草的法律法規(guī),，實(shí)際都是由行政部門起草,，立法機(jī)關(guān)只是在審議階段做個(gè)別修改、微調(diào),，這難免會(huì)在法律法規(guī)中體現(xiàn)其部門利益,。法律專家普遍認(rèn)為,，如果法律法規(guī)中部門利益過于凸顯,，立法的科學(xué)性公正性就很難保證,。

　　郵政法的修改過程就充分體現(xiàn)了部門利益與公眾利益的沖突。2006年,，由國務(wù)院法制辦牽頭,、國家郵政總局起草的郵政法征求意見稿發(fā)布，其中第十條規(guī)定：“信件的寄遞由郵政企業(yè)專營,；國際信件的速遞業(yè)務(wù)和單件重量在350克以上的國內(nèi)信件速遞業(yè)務(wù)除外,。”一石激起千層浪，如果該條獲得通過,，那眾多以商業(yè)信件為主營業(yè)務(wù)的快遞公司將被法律所不允許,。由于社會(huì)公眾反響強(qiáng)烈，最終這一條被立法機(jī)關(guān)刪除,。

　　其實(shí),，立法的過程本就存在著部門利益和公眾利益的博弈。行政部門在起草法律法規(guī)草案時(shí),，難免會(huì)從本部門立場出發(fā),，將部門思維、部門利益帶入法律法規(guī)草案中,。在實(shí)際工作中,，也常常有一些行政部門借助立法擴(kuò)張部門權(quán)益，減輕甚至避免部門責(zé)任,。這些行為不僅嚴(yán)重背離了立法的初衷,，也嚴(yán)重危害了法律的權(quán)威，使法律飽受公正性爭議,。

　　部門利益法律化因何而來

　　既然行政部門起草法律法規(guī)會(huì)引發(fā)“部門利益法律化”的問題,，那么是否能夠?qū)⑿姓块T完全排除在立法過程之外？實(shí)際上,，這種做法并不可行,。

　　改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,，越來越多的問題需要法律予以規(guī)范,，社會(huì)發(fā)展面臨巨大的“立法缺口”。然而,，諸多需要立法解決的問題,，都是首先由行政管理部門發(fā)現(xiàn)并探索解決的。立法依賴于實(shí)際工作中獲得的大量經(jīng)驗(yàn),、信息,，相比于立法機(jī)關(guān)，行政部門更熟悉情況,，解決問題的經(jīng)驗(yàn)也更豐富,。因此,，由行政部門負(fù)責(zé)起草法律法規(guī)草案，往往更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,。

　　此外,，一些法律在制定之初往往比較原則、籠統(tǒng),，需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn),，需要行政部門先行探索、實(shí)驗(yàn),，待條件成熟,，再由立法機(jī)關(guān)修改、補(bǔ)充法律規(guī)定,。與其讓行政部門事無巨細(xì)地匯報(bào)實(shí)踐情況,，不如將法律起草工作交由行政部門完成，這樣能加快立法進(jìn)程,。

　　但是,，行政部門參與立法實(shí)際上是集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”于一身，在利益面前難免做出有悖于公平正義之舉,，從而影響公眾對(duì)法律的信任,。“長期以來，‘部門立法’導(dǎo)致部門利益‘割據(jù)’,，法律成了部門利益的固化方式,，也成了部門利益的具體體現(xiàn)。” 中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授表示,，“于是,，有利的大家都爭著管，沒利的都推到一邊,。法律法規(guī)的不完善給公平公正執(zhí)法帶來了麻煩,。”

　　中國人民大學(xué)教授王旭則認(rèn)為，目前我國立法權(quán)限和范圍還不夠明確,，也是導(dǎo)致部門利益法律化的重要原因,。“現(xiàn)在的立法大多以政策為導(dǎo)向，雖然立法的重要作用是推動(dòng)政策落實(shí),，但還有控制,、約束公權(quán)力的作用。”王旭說,，立法既要體現(xiàn)公權(quán)力的運(yùn)用,，也要體現(xiàn)約束原則，比如公共利益的約束、法治原則的約束等,，但是目前,，這尚未成為行政機(jī)關(guān)的普遍觀念，因此往往會(huì)導(dǎo)致部門利益法律化,，行政部門所立之法與上位法有沖突,，甚至損害公共利益,。

　　去除部門利益是良法應(yīng)有之義

　　部門利益法律化是我國立法工作中長期存在的痼疾,，也是立法機(jī)關(guān)著力改進(jìn)的重點(diǎn)工作。前不久,，全國人大常委會(huì)審議的立法法修正案草案中,，在對(duì)現(xiàn)行立法法的第七十一條做出修改時(shí)，增加了“沒有法律行政法規(guī)依據(jù),，部門規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民,、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民,、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范,，不得增加本部門的權(quán)利、減少本部門的法定職責(zé)”的條款,。

　　“去除部門利益法律化的頑疾,，就要進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。應(yīng)該由全國人大立的法,，就不要由行政機(jī)關(guān)立,，這才是治本之策。”王旭認(rèn)為,，立法機(jī)關(guān)以及行政部門還要具備簡政放權(quán)的意識(shí),，“法律不是越多越好，法律也不能夠解決所有的社會(huì)問題,，能夠由社會(huì),、市場處理的，就交給社會(huì),、市場自主處理,。”

　　馬懷德則認(rèn)為，要解決這一問題,，就必須嚴(yán)格限制由行政部門起草法律法規(guī),，“行政部門可以提出相關(guān)立法建議和計(jì)劃，但是經(jīng)過論證后決定起草的立法項(xiàng)目還是要交給人大專門委員會(huì)或者是第三方機(jī)構(gòu),。這個(gè)過程中可以聽取,、吸收行政部門的意見和建議，但是也要防止立法被行政部門‘綁架’,。”

　　近年來,，全國人大及其常委會(huì)屢次提出要擴(kuò)大公眾的有序參與,，堅(jiān)持“開門立法”，這也是去除“部門利益法律化”的科學(xué)路徑,。立法機(jī)關(guān)可以采取座談會(huì),、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式,，聽取社會(huì)各方面的意見,，使立法真正反映廣大人民群眾的意愿。此外,，還可以通過專家論證,、委托無利害關(guān)系的第三方起草法律等方式，增強(qiáng)立法的科學(xué)性和民主性,。

　　法律是治國之重器,，良法是善治之前提。提高立法質(zhì)量,，就必須遏制,、去除法律中的部門利益，使法律真正成為保護(hù)最廣大人民群眾利益的有力武器,。行政部門立法既有提高立法效率,、增強(qiáng)法律實(shí)效性的積極作用，也帶來了“部門利益法律化”的矛盾沖突,，如何揚(yáng)長避短,、去蕪存精，這對(duì)于立法機(jī)關(guān)和立法工作者而言,，依然任重道遠(yuǎn),。彭 波 張瀟月